Tuhoaako ulosottotoimen rakenneuudistus toimivan järjestelmän?

Vuosikymmenen alussa käynnistynyt ulosottotoimen rakenneuudistushanke eteni uuteen välietappiin toukokuussa, kun Valtakunnanvoudinviraston asettaman työryhmän mietintö uudistuksesta valmistui syksyllä 2017.

Ulosottotoimen rakenneuudistus tähtää tuottavuuden ja taloudellisuuden parantamiseen poikkeuksellisen suurilla toimenpiteillä: nykyiset 22 ulosottovirastoa ja Valtakunnanvoudinvirasto yhdistettäisiin yhdeksi valtakunnalliseksi organisaatioksi. Lisäksi täytäntöönpanomenettely ehdotetaan jaettavaksi laajaan täytäntöönpanoon, perustäytäntöönpanoon ja erityistäytäntöönpanoon.

Lakiesitys on parhaillaan valmisteltavana oikeusministeriössä. Jotta uudistus saataisiin toteutettua tavoiteaikataulussa eli vuoden 2018 loppuun mennessä, lakiesitys pitäisi saada eduskunnan käsiteltäväksi vielä tämän istuntokauden aikana.

Ulosottotoimen rakenneuudistuksen mietintö saa kritiikkiä

Alkukesän lausuntokierroksella mietintöön on kohdistettu ankaraa kritiikkiä. Uudistuksen vaikutusarviointia on pidetty puutteellisena ja sen pelätään vaikuttavan kielteisesti ulosoton velallisilta keräämään miljardin euron perintätulokseen.

Yksi kriitikoista, viime vuonna eläköitynyt Helsingin ulosottoviraston johtava kihlakunnanvouti Timo Heikkinen kysyy, miksi hyvin toiminutta järjestelmää on lähdetty muuttamaan näin perusteellisesti.

– Mietinnön vaikutusarviointi perustuu toiveajatteluun, ei tosiasioihin. Täytäntöönpanon jakamisen vaikutuksia arvioidaan sellaisten pilottien perusteella, joista ei voi tehdä johtopäätöksiä vaikutuksista. Hanke on alkutekijöissään ja sen toteutusaikataulu on epärealistinen, Heikkinen arvioi.

Ulosottotoimen uudistusmietinnön vaikutusarviointi perustuu toiveajatteluun, ei tosiasioihin.

– Lausuntokierroksella lähes kaikki ulosottoa lähellä olevat toimijat ovat olleet uudistusta vastaan. Olisi pitänyt jatkaa sillä samalla polulla, jossa tähän mennessä on pitkäjänteisesti parannettu tulosta, vähennetty henkilöstöä ja nostettu kustannustehokkuus aivan toiselle tasolle kuin mitä sen oli kymmenen vuotta sitten.

Henkilöstöä voitaisiin Heikkisen mielestä vähentää hallitusti luonnollisen poistuman kautta, sillä yksiköillä on edelleenkin kohtuuttoman suuria tuottavuus- ja taloudellisuuseroja.

– Säästöjä löytyisi myös siirtämällä tehokkaimpien yksiköiden käytäntöjä muihin yksiköihin. Samoin digitalisaation puolella olisi paljon kehitettävää.

Ulosottotoimen jakaminen uhkaa tuloksellisuutta

Kriittisimmin Heikkinen suhtautuu perinnän jakamiseen rutiiniasioihin ja vaativiin asioihin, joista vastaisivat eri henkilöt. Hankalien velallisten asioiden erottamista omaan yksikköönsä hän ei sen sijaan vastusta, sillä sitä tehdään jo nyt.

– Muka-rutiiniasioiden erottaminen ei onnistu lainsäädännöllisesti niin, että etukäteen tiedettäisiin, kumpaan kategoriaan jokin asia kuuluu. Tuloksellisuus vaarantuu, sillä miljoonista käsitellyistä asioista osa olisi aina väärässä kategoriassa siirtymässä toiseen, Heikkinen sanoo.

– Keinotekoisen jakamisen sijasta pitäisi pyrkiä kehittämään perinteisten työryhmien sisäistä työnjakoa. Itse uskon, että parasta olisi muodostaa perintäryhmät ja antaa niiden järjestää itse sisäinen työnjakonsa – kuten teimme Helsingissä.

Isompi perustuslaillinen ongelma on, että ulosoton klassinen siviilitäytäntöönpano on lainkäyttöön rinnastettavaa toimintaa, jota ohjataan tulos­ohjauksella kuten tuomioistuimia. Esityksessä ei ole kuvausta siitä, miten rutiinimaista perusperintää ohjattaisiin.

Heikkinen nostaa esimerkiksi palkan ulosmittauksen, jonka ajatellaan kuuluvan rutiinityöhön – vaikka siinä on hyvin monivivahteinen velallisen suojaosuusjärjestelmä.

– Lainkäyttöä on se, miten velallinen saa esimerkiksi vapaakuukausia ja miten helpotuksia annetaan, eikä sitä voi ohjata määräyksillä tai suosituksilla, kuten verohallinto ohjaa omaa toimintaansa. Verohallinnossakin nähdään, miten vaikeaa ohjeen antaminen on – vaikka siihen olisi toimivaltakin.

– Meillä toimitusmies tekee valtuuksillaan lainkäyttöratkaisun, ja valitustuomioistuin viime kädessä päättää, miten asia on.

Marika Valjakka: rakenneuudistuksen mietinnössä riippumattomuus ei ole pyhää

Suomen kihlakunnanvoudit ry:n puheenjohtaja Marika Valjakka arvioi, että uudistukselle asetetut tavoitteet eivät edellytä nyt ehdotetun laajuisia toimintamallien, organisaation ja johtosuhteiden muuttamista.

– Mietinnössäkin todetaan, että ulosotto on tehokasta ja tuottavaa, ja silti ehdotetaan tällaista myllerrystä. Täytäntöönpanomenettelyn keinotekoinen jakaminen luo uusia johtosuhteita ja synnyttää tarpeettomia rajapintoja, jotka johtavat väistämättä sekä ulosottomenettelyn että johtamisen siiloutumiseen, Valjakka korostaa.

– Jos meillä olisi käytössä suunnitellun kaltainen järjestelmä, tarvittaisiin rakenneuudistusta muuttamaan se nykyisenkaltaiseksi: matalaportaiseksi ja ketteräksi kokonaisuudeksi, jossa olisi hyvin selkeät johtosuhteet.

Valjakka pitää nykyistä vastaavan ulosottomiehen järjestelmää toimivana. Siinä yksi kihlakunnanvouti ja hänen alaisenaan kihlakunnan ulos­ottomies käsittelevät kaikki samaa velallista koskevat asiat.

– Prosessin keinotekoinen pilkkominen johtaisi siihen, että vireille­panovaiheessa täytäntöönpano­kelpoisuuden arvioisi eri ulosottomies kuin se, joka toimittaisi ulosoton palkasta. Ja jos velallisen omaisuutta lähdettäisiin myymään, siitä vastaisi taas uusi työpari omassa lokerossaan, Valjakka perustelee.

– Tilanne vertautuisi absurdiudessaan siihen, että tuomioistuimessa joku ensin tutkisi prosessin edellytykset ja toinen ratkaisisi jutun kansliassa – ja jos pitäisi ottaa henkilötodistelua vastaan, juttu siirtyisi kolmannelle tuomarille. Kärjistäen voisi sanoa, että tehokas ulosotto muuttuisi uudistuksessa jatkuvaksi sen pohtimiseksi, onko velallinen asioineen oikeassa lokerossa ja oikeiden henkilöiden käsiteltävänä.

Ulosotossa noin 6–7 prosenttia velallisista maksaa velkansa saman tien saatuaan ulosottomiehen maksukehotuksen. Loppujen osalta tavallisin tarina on, että ulosotto kestää vuodesta toiseen, ja matkan varrella tapahtuu kaikenlaista: pienempien asioiden jälkeen tulee elämänhallinnan pettäessä isompia asioita, ja lopulta ulosmittauksessa on jo asuntolaina.

Vaikka päätökset kirjataan yhteiseen tietojärjestelmään, Valjakan mielestä käsittelijää ei ole syytä vaihtaa kesken prosessin, sillä täysin uusi ihminen joutuu aina tavaamaan koko asian alusta alkaen.

– Mietinnössä ehdotetut puutteellisesti valmistellut uudistukset vaarantavat velallisten, hakijoiden ja sivullisten oikeusturvan. Lisäksi ulosottotoimeen kohdistuvat säästöt eivät saa aiheuttaa perintätuloksen heikkenemistä. Välttämättömiä säästöjä voidaan saavuttaa asiakaspalvelun digitalisoinnilla, työn automatisoinnilla ja toiminta­yksiköiden määrän vähentämisellä.
Valjakka muistuttaa, että ulosotto on lainkäyttöä siinä missä tuomio­istuinten työ, eikä sitä voi ohjata edes sitomattomilla ohjeistuksilla.

Puutteellisesti valmistellut uudistukset vaarantavat velallisten, hakijoiden ja sivullisten oikeusturvan.

– Lainkäyttäjien ratkaisujen riippumattomuuden pitäisi olla ulosotossa selkeä. Tätä asiaa ei mielestäni ole pidetty mietinnössä riittävän pyhänä. Lainkäyttöä ohjaa viime kädessä korkein oikeus eikä hallinnollinen johtaja ohjeilla ja määräyksillä.

Ulosottotoimen rakenneuudistus on ennen kaikkea säästöhanke

Valtakunnanvouti Juhani Toukola kertoo, että ulosottotoimen uudistus lähti liikkeelle ennen kaikkea säästöohjelmana, jossa menokehyksiä leikattiin niin voimakkaasti – kahdeksan miljoonaa euroa – että koko toimintaa oli katsottava uudestaan.

– Kun kaikki oli avattu tarkasteltavaksi, haluttiin katsoa myös, mitä yhteiskunnallinen kehitys edellyttää ulosotolta ja millaisia paineita esimerkiksi tietotekniikan kehittyminen sille asettaa. Hankkeella on muitakin tavoitteita, kuten digitalisaation hyödyntäminen ja pakkausuudistus, mutta talousasiat asettivat sille tiukimmat reunaehdot.

Uudistuksessa keskeiset yhden viraston malli ja ulosoton käsittelyketjujen uudelleentarkastelu olivat mukana jo oikeus­ministeriön alkuperäisessä toimeksiannossa ja Oikeudenhoidon uudistamissuunnitelmassa 2013–2025.

– Me toimimme täytäntöönpanijana. Ministeriö ohjaa meitä vuosittain tulossopimuksella. Lisäksi ministeri ja korkein virkamiesjohto ovat useaan kertaan linjanneet, miltä pohjalta valmistelua jatketaan. Työryhmän mietinnöstä saimme lausuntokierroksella sekä myönteistä että kielteistä palauteta. Osasimme odottaa, että tietyt asiat herättäisivät järjestöpuolella vastustusta.

Omista uudistuksista hyviä kokemuksia

Täytäntöönpanon jakamista on pilotoitu kolmessa virastossa yhteensä puolitoista vuotta. Osa piloteista jatkuu edelleen.

– Perinnän jakaminen toimii saadun kokemuksen perusteella hyvin, ja sitä on mahdollisuus parantaa vielä lisää tietotekniikan avulla. Myös ulosoton taloudelliset tulokset ovat itse asiassa hieman parantuneet, Toukola sanoo.

– Meille on kuitenkin sanottu, että väärin pilotoitu. Uudistuksessa on riskinsä – kuten kaikissa suurissa uudistuksissa, mutta mitään suurta, päällekaatuvaa riskiä ei ole näkyvissä.

Toukola muistuttaa, että käsittelyn jakaminen tulee perustumaan lakiin, ja se konkretisoituu käytännön tasolla asetuksissa ja työjärjestyksissä.

– Meillä on tähänkin asti jaettu erikoisperinnän osalta töitä. Kyse on samasta asiasta eli siitä, miten työt jaetaan. Myös tuomioistuimet ja syyttäjät erikoistuvat esimerkiksi talousrikos- ja huumesyyttäjiin. Kaikkien ei tarvitse tehdä samaa työtä, oli kyse sitten koiraveron perinnästä tai YK:n asettaman pakotteen täytäntöönpanosta. Hankalia kysymyksiä voi tulla eteen missä tahansa, mutta ne poimitaan bulkin keskeltä ja laitetaan parempaa käsittelyyn, Toukola muistuttaa.