Oikeusvaltion puolustaja vai hallituksen tavoitteiden edistäjä?

Viime aikoina on julkisuudessa käyty vilkasta – ja värikästäkin – keskustelua oikeuskanslerista ja tämän asemasta.

Vuoden vaihteessa kohistiin oikeuskanslerin roolista lainvalmisteluprosessissa. Sytykkeenä oli haastattelu, jossa selostin oikeuskanslerin tehtäviä sekä havaintoja lainvalmistelun oikeudellisista ongelmista. Asiasta nousi meteli. Äkkinäisimmät syyttivät kansleria politikoinnista. Eräs lehti epäili, että oli syntynyt ”kaikkien aikojen nopein poliittinen myrsky”.

Keväällä keskusteluun tuli oikeuskanslerin vaihdos ja siihen liittyvät arvuuttelut. Lopulta kyseltiin sitäkin, onko tällä hetkellä lainkaan oikeuskansleria.  Jotkut asettivat koko viran tarpeellisuudenkin kyseenalaiseksi.

Kun ottaa huomioon oikeuskanslerin roolin julkisen vallankäytön valvonnan etulinjassa, on ymmärrettävää, että virka ja viranhoito herättävät kiinnostusta ja tunteitakin. Oikeuskanslerin tehtävä ulottuu valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatoimien valvonnasta aina ruohonjuuritasolle kaiken julkisen tehtävänhoidon valvontaan. Lisäksi hänellä on asianajotoiminnan valvontaan kuuluvia tehtäviä. Kosketuspinta yhteiskuntaan on siis laaja. Siten myös oikeuskanslerin toimien arviointiin löytyy eri tason asiantuntijoita.

On toimivan oikeusvaltion merkki, että sen valvojaakin arvioidaan. Kun jätetään huomiotta ylilyönnit ja kärjistykset, käydystä keskustelusta voi löytää tärkeitä kysymyksiä oikeuskanslerin roolista ylipäänsä ja erityisesti lainvalmistelun perustuslainmukaisuuden valvonnassa.

Itse olen käsitellyt oikeuskanslerin roolia lainvalmisteluprosessissa laajasti vuotta 2016 koskevan oikeuskanslerin kertomuksen puheenvuorossani, joka julkaistiin tämän vuoden keväällä. Viittaan siihen. Tässä puutun vain yhteen keskustelussa esillä olleeseen, mutta oikeuskansleri-instituution kannalta keskeiseen näkökulmaan: halutaanko, että oikeuskansleri on oikeusvaltion puolustaja vai hallituksen tavoitteiden edistäjä? Oikeusvaltioperiaatteet ja hallituksen tavoitteet eivät välttämättä aina ole yhteneväiset.

Oikeusministeriön taholta kehiteltiin kevään aikana parissakin tilaisuudessa – Hallintotuomioistuinpäivä 27.1.2017 ja Perustuslakivaliokunnan kutsuseminaari 2.3.2017 – ajatusta muuttaa oikeuskanslerin roolia ”valtioneuvoston käytännön lainvalmistelutyötä tukevan, riippumattoman oikeuspalvelun suuntaan” (sitaatti oikeusministeriön tiedotteesta 27.1.2017, joka oli otsikoitu: Oikeuskanslerinviraston rooli voisi olla lainsäädäntötyötä tukeva).

Tuollainen muutos – niin viattomalta kuin se kuulostaakin – merkitsisi tosiasiallisesti sitä, että oikeuskanslerin tehtävänä olisi osana valmistelukoneistoa edistää oikeudellisella ohjauksella hallituksen lainsäädännöllisiä tavoitteita.

Riippumattomuudesta on epärealistista tuollaisessa asemassa edes puhua. Ei voi olla sekä operatiiviseen toimintaan osallistuja että saman toiminnan valvoja. Tuskin hallituksen lainsäädäntötavoitteita tukeva virkamies voisi uskottavasti valvoa valtioneuvoston muutakaan toimintaa.

Kun tähän vielä yhdistetään keskustelussa myös esillä ollut ajatus ihmisten kanteluiden käsittelyn siirtämisestä pois oikeuskanslerilta, lopputuloksena olisi oikeuskanslerin roolin täydellinen muuttuminen. Tästä tulisi valtioneuvoston suunnitteluun neuvonantajana osallistuva ja päätöksentekoa tukeva hallituksen virkamies.

Nykyisellään oikeuskanslerin valtioneuvostoon kohdistuvassa valvonnassa yhdistyy ulkoisen ja sisäisen valvonnan edut. Yhtäältä oikeuskansleri on valtioneuvoston päätöksentekoon nähden ulkopuolinen ja siitä riippumaton, mikä antaa valvonnalle uskottavuutta ja varmistaa objektivisuuden. Toisaalta hän voi hyvin läheltä seurata valvontaansa kuuluvaa toimintaa, mikä tuo valvontaan tehokkuutta.

Oikeuskansleri ei osallistu lainvalmisteluun, mutta hän ja koko oikeuskanslerinvirasto antavat tarvittaessa lakiesityksen perustuslainmukaisuuden arvioimisessa valvonnallisessa tarkoituksessa oikeudellista sparrausta. Lainvalmistelijan ja oikeuskanslerin roolit ovat erilaiset, vaikka molemmat ovatkin toimissaan sidottuja perustuslakiin.  Oikeuskansleri valvoo, ettei perustuslain asettamia harkintavallan rajoja ylitetä mutta jättää puuttumatta harkintavallan käyttöön ja oikeudellisesti mahdollisten sääntelyvaihtoehtojen valintaan eikä ota osaa säännösten ja perustelujen kirjoittamiseen. Koska eduskunta päättää lakien säätämisjärjestyksen ja sisällön, oikeuskansleri ei voi kuitenkaan pysäyttää lakiesityksen saattamista eduskunnan käsiteltäväksi.

Oikeuskanslerin monipuolinen ja laaja tehtäväkenttä on laillisuusvalvonnallinen vahvuus – myös lakiesitysten perustuslainmukaisuuden arvioinnissa.  Viranomaisvalvonta ja valtioneuvoston valvonta tukevat toisiaan. Näin valvonnassa yhdistyy perustuslakiasiantuntemus ja substanssiasiantuntemus.  Perus- ja ihmisoikeuskysymykset liittyvät nimenomaan substanssilakien säännöksiin ja lopulta niiden konkreettiseen vaikutukseen soveltamistilanteissa. Tuntuisi takaperoiselta kehitykseltä, että valtioneuvoston valvonnalta katkaistaisiin yhteys sinne, missä lait tulevat eläviksi. Kun yleensä puhutaan myönteisesti synergiaeduista, tässä mentäisiin siis toiseen suuntaan.

En ole löytänyt kestäviä perusteita sille, miksi monipuolisella tehtäväkuvalla ja laajalla toimivallalla varustettu laillisuusvalvonta-orgaani haluttaisiin hajottaa. Muun ohella tämä heikentäisi olennaisesti valtioneuvostoon kohdistuvaa laillisuusvalvontaa, mikä puolestaan vaarantaisi julkisen vallankäytön legitimiteettiä.

Jos lainvalmisteluun kaivataan lisää resursseja ja perustuslakiasiantuntemuksen vahvistamista, ongelmaan olisi oikeampaa etsiä vastausta muualta kuin muuttamalla ulkopuolinen valvoja osaksi lainvalmisteluprosessia.  Yhteiskunnallisesti merkittävissä ja laajoissa lainsäädäntöhankkeissa hallituskausien rajat tarvittaessa ylittävä komiteatyöskentely, joka mahdollistaisi pitkäjänteisen valmistelun,  voisi olla yksi ratkaisu lainvalmistelun ongelmiin. Näin lakiesitykset kyettäisiin myös nykyistä todennäköisemmin saamaan perustuslainmukaisiksi ennen eduskuntakäsittelyä.