Brexit on hyppy tuntemattomaan

Britit päättivät kesän 2016 kansanäänestyksessä puolivahingossa ja niukalla ääntenenemmistöllä erota Euroopan unionista. Äänestys käynnisti prosessin, jonka lopputulosta ei tiedä vielä kukaan. Kesäkuun 2017 parlamenttivaalit muuttivat tilannetta entistäkin hämärämpään suuntaan, arvioi Turun yliopiston eurooppaoikeuden professori Jukka Snell, joka toimi pitkään Britanniassa ennen tuloaan Turkuun.

– Epävarmuus vain lisääntyi. Nyt ei tiedetä, kenen kanssa lopulta neuvotellaan tai mikä brittien agenda ylipäätään on. Kovan brexitin malli ei vaalien perusteella näytä nauttivan kannatusta, joten malli, jossa yhteistyö jatkuisi tiiviimpänä, on aikaisempaa todennäköisempi, Snell pohtii.

– Samalla on kasvanut todennäköisyys myös sille, että mitään sopimusta ei saada kahden vuoden määräajassa aikaan ja Britannia vain putoaa pois unionista. Epävarmuutta lisää Pohjois-Irlannin kysymyksen kytkeytyminen eroprosessiin, jos pohjoisirlantilainen tukipuolue DUP saa veto-aseman maakuntansa räjähdysherkkään poliittiseen tilanteeseen.

Brexit: jättihanke vailla vertaa

Brexit-prosessi on joka tapauksessa oikeudellisesti jättimäinen hanke sekä EU:n ja Britannian välisten neuvottelujen että Britannian sisäisten prosessien osalta.

– Vaikka vastaavan mittakaavan tapauksia on nähty – kuten Neuvostoliiton hajoaminen ja Saksojen yhdistyminen – Brexit on täysin omanlaisensa tapaus. Pelkästään eron vapaaehtoisuus ja rauhanomaisuus on varsin poikkeuksellista. Yhdysvalloissa vastaavanlainen tilanne johti 1800-luvulla sisällissotaan. Siellä perustuslaki kieltää edelleenkin osavaltioiden eroamisen.

Onnistuneeseen eroon tarvitaan kolme sopimusta. Erosopimuksessa sovitaan eron järjestelyistä esimerkiksi budjetin, komission eläkkeiden ja eurooppalaisia perusvapauksia käyttäneiden kansalaisten oikeuksien osalta. Kauppasopimuksessa luodaan sen jälkeen tulevat kauppasuhteet ja menettelyt eronjälkeisiä tilanteita varten. Koska kauppasopimusta ei millään saada aikaan tiukassa aikataulussa, tarvitaan ylimenokaudeksi myös siirtymäsopimus, joka pitää oikeudellisen tilanteen siedettävänä kaikille osapuolille.

– Samanaikaisesti sopimusprosessin kanssa Britannian pitää muuttaa EU-oikeuteen perustunut iso osa lainsäädäntöään, sillä eron yhteydessä monet säädöksistä joko lakkaavat olemasta voimassa tai niiden soveltaminen käy mahdottomaksi. Se ei tule olemaan helppoa ilman vahvaa hallitusta, jota tarvitaan myös neuvotteluja varten.

Lähtökohtana on tämänhetkisen tilanteen kirjaaminen brittilainsäädäntöön. Haasteena on EU-toimijoiden – komission ja virastojen – roolien kirjaaminen brittiviranomaisille.

– On esimerkiksi ratkaistava, mikä taho Britanniassa päättää jatkossa kemikaalien pääsystä markkinoille, kun tällä hetkellä tehtävästä vastaa EU:n kemikaalivirasto. Vaikka prosessia pystyttäisiin yksinkertaistamaan säätämällä, että voimassa olevat EU-säännöt jatkavat ainakin toistaiseksi osana Britannian oikeusjärjestystä, niihinkin täytyy tehdä muutoksia ajan kanssa.

Epävarmuus tuo dramatiikkaa

Brexitin tärkeimpiä asioita on esimerkiksi Suomeen EU-kansalaisoikeuksia käyttämällä tulleiden brittien ja vastaavasti Britanniaan muuttaneiden suomalaisten oikeudellinen asema.

– Näitä EU-sopimuksiin luottaneita ja elämänsä vieraassa maassa luoneita ihmisiä on miljoonia, Snell muistuttaa.

Myös riitojen ratkaisemisesta pitää sopia: annetaanko EU-tuomio­istuimelle jokin rooli, vai tarvitaanko jokin muu ratkaisumenettely kuten välimiesmenettely? Tällä hetkellä EU-tuomio­istuimella on yksin­oikeus EU-säädösten tulkintaan.

Kolmas tärkeä asiakokonaisuus on se, miten Britannian ja muiden EU-maiden välinen palvelukauppa järjestetään oikeudellisesti kestävällä tavalla.

– Tavarakaupan järjestämisestä on olemassa paljon erilaisia kansainvälisiä sopimuksia, mutta ne eivät juurikaan koske palveluja. Yleensä sopimuksissa, joissa tavaroiden kauppa käytännössä vapautetaan, palvelujen kaupalle jätetään erilaisia rajoituksia ja esteitä. Palvelukaupan osalta on tehtävä aivan uusia järjestelyjä, joita ei aikaisemmissa kauppasopimuksissa ole nähty, Snell arvioi.

– Tällaiset asiat pitää neuvotella. Me tiedämme pitkälti, mikä on EU:n kanta neuvotteluissa, mutta brittien lähtökohtia emme vaalien jälkeen tiedä. Ilmassa roikkuva tilanne toimintaedellytyksistä haittaa jo nyt yritysten päätöksentekoa kummallakin puolella. Epävarmuus on dramaattista, ja olisi katastrofaalista, jos sopimusta ei syntyisi.

Olisi katastrofaalista, jos sopimusta ei syntyisi.

Kolme tulevaisuuden skenaariota

Brexitin ennustettavuus on huono, mutta tulevaisuutta voi silti yrittää hahmottaa kolmella skenaariolla, jotka yltävät laidasta laitaan:

Toisella laidalla on se vaihtoehto, että neuvotteluja ei saada päätökseen ja EU-oikeus vain lakkaa vaikuttamasta Britanniassa. Silloin ollaan kansainvälisen oikeuden varassa, mikä olisi oikeudellisesti ongelmallinen tilanne. Keskimmäisessä vaihtoehdossa erosopimus syntyy, siinä sovitaan niin Britannian maksuvelvoitteista kuin EU-kansalaistenkin asemasta ja lisäksi saadaan aikaan jonkinlainen tulevia suhteita koskeva sopimus. Kolmas – vaalien jälkeen jälleen mahdolliseksi tullut – pehmein vaihtoehto olisi, että Britannia liittyisi ETA-sopimukseen ja eron vaikutukset minimoidaan.

– Suuresta määrästä kahdenvälisiä sopimuksia koostuva Sveitsin malli on ollut ongelmallinen, sillä sen hallinnointi ja kehittäminen on osoittautunut vaikeaksi ja siihen liittynyt vapaa liikkuvuus on aiheuttanut vastarintaa Sveitsissä.

– Norjan ETA-jäsenmalli on puolestaan lähimpänä täysjäsenyyttä. Sen ongelmana on taas se, että Norja noudattaa lähes kaikkia EU-säädöksiä, joiden muodostamiseen sillä ei kuitenkaan ole sananvaltaa. Todennäköisin on Kanadan malli. Siinä luodaan kattava kauppa- ja investointisopimus, joka räätälöidään Britannian ja EU:n välisiin tarpeisiin, Snell kuvaa olemassa olevia sopimuksia.

EU on Snellin mielestä valmis neuvotteluihin, Britannia ei.

– Neuvotteluissa EU:n urakka on kevyempi, sillä EU:lla on neuvotteluresurssit ja selkeät tavoitteet, eikä sen tarvitse muuttaa omia sisäisiä säädöksiään. EU on maailmanluokan neuvottelija, ja sen jäsenvaltiot ovat tällä kertaa pysyneet poikkeuksellisen yhtenäisinä. Britannialta puuttuvat selvät tavoitteet, neuvotteleva organisaatio on kasattu nopeasti, ja sen on vuosikymmenien EU-jäsenyyden jälkeen rakennettava samanaikaisesti omat EU-
elimiä korvaavat toimielimet.